有的地方性法规“赋权”交管部门查阅、复制当事人通讯记录被纠正，有的地方关于“人大常委会闭会期间可以由主任会议许可对人大代表进行逮捕” 的规定被叫停，有的地方根据实际情况作出的具有探索或者先行先试性质的规定，被允许和鼓励进行立法探索……

    最近，全国人大常委会法工委关于2019年备案审查工作情况的报告提请十三届全国人大常委会第十五次会议 审议，再次引起社会各界广泛关注。
    近年来，“备案审查”这个专业性的术语，开始频繁进入大众视野。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督，多次强调加强备案审查工作。全国人大常委会连续三年亮出备案审查工作“成绩单”，让广大人民群众切实感受到备案审查制度正在“发挥实实在在的功效”。
    备案审查制度的建立、发展和完善经历了长期的过程，备案审查的具体工作和实践也一直在依法、有序地进行着，并取得明显成效。
从过去到现在，备案审查制度经历了孕育、初建、确立、完善四个阶段
    备案审查的全称是规范性文件备案审查，是宪法法律赋予各级人大及其常委会的一项重要监督职权。
    “规范性文件备案审查制度立足于我国的人民代表大会制度，其形成与我国立法体制的建立和完善相适应。”在全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰看来，备案审查制度的形成过程大体可以分为孕育、初建、建立、完善四个阶段。
    1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京中南海怀仁堂隆重开幕。这次会议通过了新中国第一部宪法，正式确立人民代表大会制度为我国根本政治制度。“‘五四宪法’规定了全国人大有权修改宪法，制定法律，监督宪法的实施；全国人大常 会有权解释法律、制定法令，有权撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，有权改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当决议。我国宪法监督制度的基本轮廓由此得以描绘。‘七五宪法’对宪法监督未作规定，‘七八宪法’恢复了部分内容，增加了全国人大常委会解释宪法的权力。”梁鹰认为，这也是备案审查制度 的孕育阶段。
    1979年，地方组织法首次规定地方性法规的制定和备案，确立省级人大的立法权，明确地方人大监督的基本内容。1982年12月4日，五届全国人大五次会议表决通过《中华人民共和国宪法》，即“八二宪法”，也就是现行宪法。梁鹰指出：“‘八二宪法’确立统一分层的立法体制和宪法监督制度，形成了由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等不同等级效力法律文件组成的法律体系，为规范性文件备案审查制度的建立提供了宪法依 据和制度前提。”
    2000年，世纪之交，规定国家立法制度、规范立法行为，被称为“管法的法”的立法法经九届全国人大三次会议表决通过。立法法对我国的立法体制、立法权限、立法程序、立法监督等作出全面规定。特别是，以“适用与备案”专章的形式，对备案审查的原则和程序作出一系列具体规定，明确了法律和规范性文件的等级效力，对行使改变或撤销权限的条件作了完整规定。2006年8月，从酝酿到通过经历了20年的监督法正式出台，其第五章“规范性文件的备案审查”对备案审查制度作了规定。“立法法的出台，成为我国规范性文件备案 审查制度建立的重要标志。”梁鹰表示，在立法法的基础上，监督法从两个方面对备案审查制度作了进一步的补充和完善：一是明确了对立法法规定以外的地方国家机关制定的决议、决定、命令等规范性文件的备案审查，二是规定了对司法解释的备案审查。
    2015年，立法法修改，赋予所有设区的市立法权，进一步完善了立法制度和备案审查制度。“至此，一个涵盖不同层级、不同性质法律规范（包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章以及司法解释等）的规范性文件备案审查制度比较完整地建立起来了。”梁鹰说，2019年10月，十三届全国人大常委会专门作出决定，赋予国家监察委员会制定监察法规的权力，同时规定将监察法规纳入全国人大常委会备案审查范围。由此，备案审查范围进一步拓展。
    从幕后到台前，备案审查工作成效显著
    2017年12月，全国人大常委会首次听取和审议关于备案审查工作情况的报告。从幕后走向台前，诸多媒体评论称，这是备案审查制度的一项历史性突破。
    这次“亮相”，不仅引起了全国人大常委会组成人员的热议，社会反响更是巨大。据悉，仅2018年1月和2月，全国人大常委会法工委就收到公民、组织涉及规范性文件的各类信函4000多件。而法工委2017年全年收到的公民、组织提出的审查建议才1084件。尽管这4000多件信函，并不全是审查建议，但足以从中感受到群众对此的热烈反响。
    在银行工作的孙女士告诉记者：“从网上看到那些实实在在的数据和案例，我才知道，原来全国人大常委会在备案审查方面做了这么多工作，备案审查制度发挥了这么大的作用！”
    事实上，全国人大常委会的法规备案工作最早始于1979年。过去很长一段时间，备案审查工作就像“鸭子凫水”——从水面上看鸭子保持不动，实际上鸭子的脚在水下还是非常忙碌的。
    据梁鹰介绍，1982年8月，全国人大常委会办公厅对1979年11月起至1982年6月底收到的地方性法规进行统计，并将审查发现的问题和意见印发五届全国人大常委会第二十四次会议，同时将意见反馈给制定机关。1987年，全国人大常委会办公厅和国务院办公厅联合发出《关于地方性法规备案工作的通知》，对地方性法规、自治条例和单行条例报送备案的时间、内容、方式作出规定。1993年到1999年，全国人大常委会每年都对地方性法规进行审查，对有问题的地方性法规作相应的处理。2004年，全国人大常委会法工委法规备案审查室成立，承担行政法规、地方性法规、司法解释的具体审查研究工作。从2006年起，对最高人民法院、最高人民检察院报送备案的司法解释逐件开展研究。从2010年起，对国务院报送备案的行政 法规逐件开展审查研究，等等。
    近三年来，备案审查工作除了被更多的普通群众所熟知，其监督力度也持续加大。记者梳理近三年关于备案审查工作情况的报告时发现：相较于2017年，2019年全国人大常委会规范性文件备案数量增长近一倍，报备工作实现了制度化、常态化。同时，审查力度不断增强、范围逐步扩大。据全国人大常委会法工委主任沈春耀介绍，从2018年起，法工委着力推动地方人大常委会将地方政府规章和地方人民法院、人民检察院制定的涉及审判、检察工作的规范性文件纳入备案审查范围。

　　从各自负责到衔接联动，备案审查制度发挥更大功效
    根据宪法、法律和有关规定，我国目前已经形成由党委、人大、政府、军队等各系统分工负责、相互衔接的各类规范性文件备案审查制度机制。在这样的背景下，备案审查衔接联动机制已然成为备案审查制度建设的重要方面，也是推动备案审查制度发挥更大功效的有力抓手。
    近年来，全国人大常委会法工委积极参与、建立并完善与中央办公厅、司法部、中央军委办公厅之间的备案审查衔接联动机制，在移交审查建议、共商研究意见、共享工作信息、共同培训研讨、协调解决问题等方面逐步建立起常态化工作机制。
    “2019年，司法部对其2018年以来接收备案的所有地方性法规逐一进行了审查，并梳理出他们认为存在问题的共200件地方性法规，通过备案审查衔接联动机制分两批向我们移送。”梁鹰告诉本刊记者，“同时，我们将88件不属于全国人大常委会审查范围的审查建议分别移送有关机关。其中，移送中央办公厅法规局5件，移送中央军委办公厅法制局1件，移送司法部40件，移送最高人民法院12件，移送最高人民检察院5件，移送省级人大常委会6件，同时移送司法部和省级人大常委会19件。”
    值得一提的是，全国人大常委会积极推动备案审查信息化建设，促进备案审查衔接联动机制发挥更大作用。据梁鹰透露，近日，法工委与司法部联合向地方人大发文，从2020年1月1日起，全国人大常委会与司法部的电子备案系统实现联通，今后地方只要报送一次，两个平台就可同时收到。
    此外，除个别偏远地方外，地方人大备案审查信息平台目前已延伸到所有设区的市、自治州、自治县，有的已延伸到所有的县、市辖区、县级市。