一、建议背景及依据

十八大以来，我国进入了由高速增长转向高质量发展的新阶段，推进以人为核心的新型城镇化建设意义重大。党的十九届五中全会明确提出实施城市更新行动。2022年3月省委办公厅、省政府办公厅印发《关于实施城市更新行动的指导意见》（苏办发〔2022〕14号），在全省实施城市更新行动。南京市积极响应，为高效推进城市更新工作，2022年市政府办公厅正式印发了《南京市城市更新试点实施方案》（宁政办发﹝2022﹞15号）。南京市已成功入选全国第一批城市更新试点城市，城市更新工作推进更具意义及挑战性。

二、问题

前期经过大量调研学习，发现近年来推进的更新项目基本为民生工程，非传统社会资本愿意参与的具有一定利润空间的项目，因此当下的城市更新仍以政府国资平台等投入为主。当前对低效产业用地更新项目，尤其是工业用地通过“变性增量”转型为新型产业用地或商业用地的介入度较高，这些项目产权结构较单一、无需配套大量公共设施，收益率较好，对社会资本吸引力较大。老旧住区更新类项目社会资本参与度低，结合前期调研的秦淮区石榴新村、近期参与的栖霞区迈燕片区大量的更新项目前期推进工作，我们发现目前正在推进及实施的居住类更新项目普遍存在的几大难点及堵点：

1、前期工作周期长，不确定因素多。更新改造的意愿及各项工作均存在不确定性；居住类更新项目自开展研究至开工建设，涉及流程复杂、周期过长，导致社会资本前期投入时间精力较大，如任何环节出现障碍，都可能导致工作停滞，前功尽弃。目前南京市秦淮区石榴新村项目耗时几年仍未完全开展建设，迈燕片区多个更新类项目也耗费大量时间，仍处于前期方案研究阶段，进展缓慢。

2、社会资本参与更新实施的路径不清晰、供地方式受限制。主要体现在土地供地渠道不顺畅。社会资本如参与工业企业改造可以通过股权收购、资产收购、股权合作等方式，此类项目数量少，且不是城市更新主要方向和攻克难点。目前市场上更多的压力仍来自于居住类更新工作。居住类更新的土地供地方式目前缺少有效渠道，且较多地块土地权属复杂，供地渠道不顺畅，如居住类仍需按照传统的招拍挂形式供地，将很难实施。目前社会资本参与更新项目的参与路径仍不够清晰，退出机制未明确。居住类城市更新项目从前期研究阶段就需寻求合适的社会资本方充分参与方案研究，才能有可能实施。但是社会资本介入的路径渠道不清晰、现行的供地等方式等很大程度上打击了社会资本的积极性。

3、规划调整周期长，规划管理流程不适配更新项目。更新项目普遍需要多次规划和方案优化调整，受限于场地和周边条件，更新项目往往难以满足既有规范。对相关配套设施和基础设施建设、日照、间距、消防、绿地率等方面要求，在标准规范执行上面临困难和风险。现行审批流程，时间长、事项繁复，审批效率较低，加重了社会资本的时间和资金沉淀成本。此外，部分项目存在国有建设用地和集体建设用地交错的情况，用地权属的置换和空间边界的调整依据不足。现行土地供应和规划建设管理的审批流程和标准规范，大多面向增量开发和新建建筑，不适应城市更新项目的实施需要。

4、资金平衡难度大，回报周期过长、项目难以落地。城市更新项目资金投入多、回报周期长、限制条件多、不确定性高，经过多年“旧改”“棚改”后，当前栖霞区迈燕片区、秦淮区等老城区未更新区域多为“难啃的骨头”。目前现有的更新实施细则，对拆改留比例要求较高，对地块更新的资金平衡存在较大的挑战及压力，如项目无法平衡，则无法推进。

5、社会民众前期工作开展难。由于近年来征收拆迁政策较好，导致百姓普遍存在攀比心理，在更新补偿方面期望值过高，无法在短期内高效推动地块内的拆迁、回迁、异地安置等前期谈判工作。

三、建议对策

如何在实施城市更新行动中破解现实堵点，引导社会资本广泛参与，形成有为政府与有效市场相结合的新型城市开发建设机制和政策体系，是时效性很强的关键问题，具体建议如下：

1、优化更新项目的审批流程。鼓励各地对城市更新项目审批过程中遇到的土地整理、规划调整、方案审查、施工许可、消防审验、不动产登记等典型问题进行深化研究和科学论证，形成制度性经验。城市更新项目中涉及零星集体土地，允许作为公共利益零星征地，形成统一项目审批实施。精简更新项目规划调整、方案审查程序，探索特定项目的规划许可豁免制度。简化老旧小区、微更新等更新低风险类项目的审批环节，简化既有建筑功能转换、公房产权认定程序。比如对存在争议及历史遗留问题，多方产权人共同商议后通过公示、公证等形式确认完善相关程序，打通症结、堵点。

2、优化土地供应方式，允许一二级联动并赋能有机更新。对保留建筑少、采取成片更新方式的项目，允许运用“带条件招拍挂、定向挂牌、带建筑物挂牌”等方式灵活供地，支持以项目自身后续开发的市场化收益作为还款资金来源，避免因大规模融资新增地方政府隐性债务。对保留建筑多、采取有机更新方式的项目，可灵活采用“划拨、协议出让、带方案挂牌”等方式供地，允许将周边不具备单独建设条件的土地，与主体项目同步办理供地手续。更新后新增的经营性面积，经补办出让手续后，允许自持运营或销售。

3、地方建立完善更新类信息，持续释放城市更新政策，有助于推动更新项目工作推进。地方政府结合城市更新体检，厘清存量空间资源。盘点建成区范围内土地、建筑物的权属信息，优先对国有资产进行普查，为推动存量资产分类处置、助力在实操层面有序形成城市更新项目库。持续不断的对企业、百姓释放普及更新的政策，减少过多的期望带来的社会压力及拆迁矛盾。

4、通过建立“白名单”制度、优化招投标方法，鼓励股权合作等方式鼓励大型社会资本深度参与。地方政府动态筛选和吸引在城市建设运营领域信誉较好、专业实力强的社会资本进入城市更新，从事前把关转向全过程监管，通过“红绿灯”的同步设置，在政企合作和博弈中形成共同投入、共同收益的理想局面。