1940年，毛泽东同志在《新民主主义论》中第一次正式提出，中国未来的政权组织形式是要建立人民代表大会制度。但实行人民代表大会制度需要具备一定条件，即要在取得政权后实行全国范围内的普选，只有在普选的基础上才能产生代表大会。在此之前，就需要有适当的形式向人民代表大会制度过渡。
建国后，政权组织向人民代表大会过渡采取两种形式，在中央是通过中国人民政治协商会议，在地方是通过各界人民代表会议。
1949年9月5日，南京市第一届各界人民代表会议宣告成立。南京市各界人民代表会议历经两届，在1954年7月市人民代表大会第一届第一次会议召开之前，较好地完成了过渡任务。过渡大概经过三步到位：第一步，组织军事管制委员会和市政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命，召集各界人民代表会议；第二步，各界人民代表会议部分代行人民代表大会职权；第三步，实行普选，召开人民代表大会。
一、市第一届各界人民代表会议
1949年4月23日，解放军占领南京。5月10日，南京市政府宣告成立。8月下旬，南京市军事管制委员会(以下简称军管会)和南京市人民政府开始筹备召开各界人民代表会议。9月5日，南京市第一届各界人民代表会议第一次会议召开。
南京市各界人民代表会议每3个月召开一次。每次会议设主席团，负责主持会议的进行；设秘书长一人、副秘书长若干人。会议还设秘书处，负责会务和整理代表的提案工作。经市人民政府或市各界人民代表会议1/3代表的提议，或市协商委员会认为需要时，得提前或延期召集。市第一届各界人民代表会议先后召开三次会议。
(一)第一次会议于1949年9月5日至9日举行。会议代表272名。会议由临时主席、副市长张霖之致开幕词。张霖之说：“这次南京市各界人民代表会议，从性质上来说，是属于咨询性的，它还不是南京市人民的正式代表会议，因为南京市现在还在军管时期，各界民众团体的基层组织，因为时间短促，还很不健全与不普遍。在这种形势下，召开由人民自己用民主方法产生的人民代表会议，事实上是有困难的，因此在这过渡时期，采用政府邀请的办法来举行这次会议，实有必要。”“各民众团体、各界各业尚没有系统组织之前，采用今天这样的会议形式，便利人民政府与各界代表共同协商问题，听取各界代表对政府施政的批评、建议。”
大会期间，中国人民解放军第二野战军政委邓小平到会作政治报告，中共南京市委副书记、市军管会副主任宋任穷作《为建设真正健全繁荣的新南京而斗争》的报告，副市长柯庆施作《两个半月来市人民政府工作报告》。
大会通过成立中苏友好协会南京分会临时筹备委员会、生产研究委员会、疏散人口委员会、劳资关系委员会、文化教育研究委员会、工商联合会临时筹备委员会、支援前线委员会等7个委员会。
大会通过决议，一致赞同宋任穷和柯庆施作的两个报告，决议指出：“这次代表会议，应该看作是政府与人民共同来商讨克服当前困难的会议。”并提出当前急需做好的六项工作：(一)以最大努力支援前线与巩固后方治安，配合乡村剿匪，巩固城市秩序，肃清特务土匪，严惩首恶，争取解放战争的彻底胜利。(二)协助政府，积极进行疏散失业人口。(三)恢复与改造南京生产事业。本着“公私兼顾”政策，继续扶植公私营企业，逐步整理和改造旧有生产基础。(四)开辟财源，克服当前财政经济困难。(五)提倡朴素勤俭、节衣缩食，协助政府克服困难。(六)努力肃清帝国主义与国民党反动派长期散布在南京人民中的反动思想毒素，积极加强新民主主义的文化教育事业，粉碎敌人反动思想阵地，建立和逐步巩固人民的思想阵地。
在会议上，代表共提出提案284件，经过大会秘书处整理，合并为74件，分为即办、应办、缓办、续办四类，交由市人民政府处理。大会分别向毛泽东主席、朱德总司令及中国人民解放军发了致敬电。会议结束时，南京市军管会副主任唐亮致闭幕词。
(二)第二次会议于1949年12月8日至12日举行。会议代表343名，比上次会议增加71名。为使南京市与邻近县的工作密切配合，加强城乡联系，邀请六合、江浦、江宁、句容、和县、当涂等6县代表59人列席会议。
中共南京市委书记粟裕向大会作《关于目前形势与南京市今冬明春工作任务报告》。报告在分析政治、军事、经济形势之后，提出南京市目前的中心工作是：第一、加强治安工作，保护人民生命财产的安全；第二、互济互助，处理难民；第三、生产节约，防备春荒。副市长柯庆施代表市人民政府向大会作施政工作报告，主要说明市各界人民代表会议第一次会议以后三个月来的工作和执行第一次会议决议的情形。
会议邀请政务院副总理、政务院指导接收工作委员会华东工作团团长董必武讲话。他在讲话中指出：“这次会议是一次政府与人民共同来商量克服暂时困难的会议。这样的会议将使人民能进一步了解目前困难的性质和情况，加强克服困难的信心与责任，亲密政府与人民的关系，必将发挥无限的力量。”
大会通过《关于加强治安，处理难民，生产节约，防备春荒的决议》。决议指出：“市军管会、人民政府在过去的三个月的施政工作中，由于上次各界人民代表会议忠诚负责的结果，在南京各方面工作中已获得不少的成绩。除一致深为欣慰与满意外，对副市长柯庆施所建议完成今冬明春工作任务所应采取的各项措施，表示完全接受并决定以全力保证，切实执行。”
决议提出：“首先，加强治安工作，保护人民生命财产的安全。正由于公开拿枪的敌人很快可以完全消灭，蒋家匪帮及其美国主子势必倾力垂死挣扎，转入地下潜伏活动，对我国家建设及人民利益从事各种破坏捣乱，造成社会不安，增加人民困难，本会认为必须加强反特宣传教育，唤起全市人民注意，认识南京为蒋家匪帮统治老巢，暗藏特务尚在进行各种反人民活动，无时不在暗中危害人民生命财产安全，肃清匪特活动乃是当前的重大任务。”“其次，互助互济，处理难民，实为巩固社会治安密切相关的重大任务。由于国民党反动派长期统治和好战破坏的结果，人民国家迄今疮痍未复，人民苦难深重，而国民党匪帮除策动匪特捣乱破坏外，复不断派遣飞机滥炸人民，制造新的困难。目前本市失业人员众多，四乡及邻近区域难民源源来此，时届冬令，情况甚为凄惨。人民政府虽竭尽所能，亦限于财力无法求得迅速完全的解决，必须广泛动员各阶层人民，团结一致，节衣缩食，合理负担，慷慨捐助，本同胞手足之情，发扬人民互助互济的精神，以渡过当前共同的困难，实属迫不容缓。”“第三、生产节约，防备春荒。今年南京附近各地水灾严重，明年春荒在所难免，全市人民应积极而有效的动员起来，开展各种生产，厉行节约，提倡节衣缩食，防荒防灾，以共同渡过胜利中的困难。”
大会还通过《为更换反革命路名清除反动遗迹的决议》、《为建设烈士陵的决议》、《关于税收提案的决议》。大会发出《向毛泽东主席致敬电》、《拥护周恩来外长声明电》、《向斯大林大元帅祝寿》、《庆祝第二野战军进军西南的胜利》、《拥护华东人民军政委员会成立》等5项通电。
在会议上，代表共提出提案108件，经过大会秘书处整理，合并为26件，计：加强治安1件，处理难民1件，财政税收9件，生产建设9件，卫生及军属问题3件，社会教育3件。会议交由市人民政府研究处理。
大会通过成立市第一届各界人民代表会议协商委员会，由37名成员组成。会议结束时，副市长柯庆施致闭幕词。
(三)第三次会议于1950年4月12日至16日举行。会议代表341名，另邀请六合、江浦、江宁、句容、和县、当涂六个县及本市各单位列席代表71名。会议实到代表309名、列席代表64名。
会议中心议题是：讨论如何贯彻执行中央人民政府统一国家财政经济工作的决定，全力维持与改造工商业，加强城乡物资交流，加强税收和进一步开展生产自救运动，渡过灾荒，恢复与提高农业生产，克服目前财政经济困难。
会议由市军管会副主任唐亮致开幕词，副市长柯庆施向大会作《关于本市今后工作的报告》。
大会通过《为保证彻底实现〈中央人民政府政务院关于统一国家财政经济工作的决定〉的决议》。决议认为：《中央人民政府政务院关于统一国家财政经济工作的决定》，是缩小财政赤字、稳定金融物价、停止通货膨胀、调节市场供应，以克服目前财政经济困难，奠定新民主主义经济建设基础的、最英明最有效的决策。
大会通过《同意〈柯副市长对今后工作任务的报告〉的决议》；通过增补市第一届协商委员会8名委员，并成立庆祝南京解放一周年筹备委员会。大会还发出《关于拥护中苏友好同盟互助条约及各项协定的通电》、《为拥护华东军政委员会成立暨饶漱石主席关于今后华东工作任务的报告和各项决议的通电》。
在会议上，代表共提出提案196件，经大会秘书处整理合并为71件，共分4类处理，计：即办31件，送交有关部门参考研究24件，缓办2件，不办或不予通过14件。会议结束时，市协商委员会副主席李承干致闭幕词。
市各界人民代表会议在休会期间，其常设机构为协商委员会。市协商委员会每月召开一次，必要时亦得提前或延期召集。其职权是：1、协助市人民政府实行市各界人民代表会议的决议；2、协商并提出对市人民政府的建议；3、协助市人民政府动员人民支援前线、建立革命秩序、镇压反革命，并参加建设工作；4、负责进行下一届各界人民代表会议准备工作；5、负责进行本市民主统一战线工作。
南京市第一届协商委员会于1949年12月成立，至1950年11月任期届满，先后召开13次会议，讨论决定协商委员会的重要日常工作。
人民代表会议与人民代表大会的不同之处，就在于代表会议可以是协商产生，而不都是由选举产生。各界人民代表会议的代表由各有关地区、单位推选，或由政府邀请。代表的名额分配，由市军管会、市人民政府和市协商委员会共同商定。代表的产生办法：市军管会、市人民政府的代表，由军管会主任、副主任、人民政府市长、副市长等充任；各民主党派、各人民团体、驻在南京市的各机关及部队的代表，由各党派、各团体、各机关及部队自行选派。其他方面的代表，经市军管会、市人民政府和市协商委员会商定，由市军管会、市人民政府邀请，或由市军管会、市人民政府商定邀请。代表的任期：市各界人民代表会议未代行市人民代表大会职权以前，可每次推选，连选得连任；从代行市人民代表大会职权时起，每届各界人民代表会议的任期为一年，连选得连任。各民主党派、人民团体、机关及部队经与协商委员会商定，均可更换其代表；被邀请的代表，与协商委员会商定，亦可更换。
在军事管制初期，市各界人民代表会议是市军管会和市人民政府传达政策、联系群众的协议机关，其职权是：1、听取市军管会和市人民政府关于施政方针、政策、计划及工作情况的报告，并进行讨论，提出批评和建议；2、向市军管会和市人民政府反映人民的意见和要求，建议有关市政兴革事宜；3、向人民传达并解释市各界人民代表会议决议案，并协助市人民政府动员人民推行。
在南京市各界人民代表会议上，代表有发言权、表决权、提案权、建议权，在会议代行市人民代表大会职权后，有对市人民政府市长、副市长和委员的选举权。在休会期间，代表有向人民传达会议内容和决定的任务，并反映群众的意见和要求。代表如有违法失职行为，由原推选单位与市协商委员会商定，可以随时撤换。
1949年9月21日，在北平开幕的中国人民政治协商会议，通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”，“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。”《共同纲领》还规定召开普选的人民代表大会需具备的基本条件，即：“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方的人民代表大会。”鉴于建国初期实行普选的基本条件尚不具备，因此，在组织形式方面，采取从当时实际情况出发的过渡性的办法，“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”1949年12月2日，中央人民政府委员会第四次会议通过和颁布《省各界人民代表会议组织通则》和《市各界人民代表会议组织通则》等。
（市人大常委会研究室）
